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Conducción del Consejo de Gobierno |
El Consejo de Gobierno de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, tiene entre sus atribuciones la aprobación de los programas y planes de trabajo de la entidad. En ese sentido, durante el año 2003, los integrantes del Consejo de Gobierno mantuvieron una relación activa con el titular de la PAOT, a fin de opinar y sugerir criterios para normar la conducta de la institución.
De igual forma, el Consejo de Gobierno opinó, y en su caso, aprobó
los programas institucionales de la PAOT y conoció de los informes
periódicos que la entidad debe ofrecer a su órgano rector,
según lo dispuesto en su Ley Orgánica.
Sin embargo, para la operación normal del Consejo se enfrentaron limitantes
debidas a las indefiniciones en el diseño de la Institución.
Aún a finales del año 2003 los consejeros ciudadanos no contaron
con claridad respecto del carácter de su participación en este
órgano colegiado y su posible asociación al estatuto de servidores
públicos; ya que las instancias jurídicas responsables de su
definición, no se pronunciaron formalmente al respecto.
Ante tal situación, los integrantes ciudadanos del Consejo se abstuvieron
de votar en los aspectos de carácter financiero y, en consecuencia,
las autorizaciones presupuestales de la Procuraduría se ejercieron,
exclusivamente, por la definición de los consejeros gubernamentales.
Al enfocarse a las tareas de conducción de la Procuraduría,
los integrantes del Consejo de Gobierno identificaron como necesidad urgente,
realizar un ejercicio de análisis y discusión amplia sobre
las posibilidades reales de actuación de la PAOT para procurar la
justicia ambiental y territorial en el Distrito Federal, frente a las limitaciones
institucionales y administrativas que enfrentó desde su creación.
Para los miembros del Consejo de Gobierno un rubro de permanente atención
fue la mejora de los mecanismos de gestión institucional, sobre todo
ante la imposibilidad de que la PAOT pudiera:
a) Realizar acciones de inspección, vigilancia y sanción
(cuando eran procedentes);
b) Mantener el carácter vinculante de las recomendaciones
emitidas a las (autoridades) locales, cuando se demostraba la comisión
de una violación o inobservancia de la legislación ambiental
o territorial, quedando sujetas a la aceptación voluntaria del servidor
público recomendado, y
c) Contar con mayores recursos para fincar responsabilidades a los servidores
públicos cuando las autoridades omitían la atención
a las solicitudes de la PAOT.
A fin de encontrar soluciones a este tipo de problemas, el Consejo de Gobierno
recomendó realizar sesiones de trabajo con expertos en derecho ambiental,
los servidores públicos de la PAOT y los propios consejeros para formular
propuestas de de rediseño institucional y de reforma a la Ley Orgánica
de la Procuraduría, su Reglamento y sus manuales administrativos,
para su posterior ofrecimiento al poder legislativo del Distrito Federal.
La problemática identificada por este grupo de trabajo se asoció
a insuficiencias, indefiniciones o deficiencias en el diseño institucional
de la Procuraduría, entre los que destacan:
• Los insuficientes mecanismos para procurar
el cumplimiento efectivo de la normatividad ambiental y territorial.
• Las indefinidas atribuciones de la PAOT en materia territorial;
• Los escasos criterios para realizar acciones de conciliación;
• El impreciso procedimiento para el desarrollo de investigaciones
de oficio;
• Los insuficientes criterios para la emisión de
recomendaciones a las dependencias y entidades de la Administración
Pública federal, estatal y municipal;
• Los escasos mecanismos para la formulación y validación
de dictámenes técnicos y periciales;
• La imposibilidad real de la PAOT para actuar en materia
de verificación en casos de emergencia ambiental o territorial;
• La escasa facultad para imponer sanciones administrativas
como resultado de visitas de verificación en caso de emergencia;
• La indefinida obligatoriedad de los servidores públicos
de auxiliar a la PAOT en el desempeño de sus funciones, y
• La imposibilidad de concluir la atención de la
denuncia en el plazo de 30 días hábiles marcado por la Ley.
Como resultado de este análisis y para avanzar en el rediseño
de la entidad se identificaron las siguientes líneas de actuación:
• Aplicar a plenitud y adaptar los instrumentos y procedimientos
administrativos que permitan fortalecer la autonomía de gestión,
en función de lo establecido en la Ley Orgánica de la PAOT;
• Promover el carácter de ombudsman de la PAOT y de defensor público
ante instancias jurisdiccionales;
• Redefinir el alcance de sus atribuciones en materia de verificación,
aplicación de sanciones y alcance de sus recomendaciones;
• Fortalecer la participación ciudadana en el Consejo de Gobierno;
• Promover una mayor incidencia del Consejo en actuaciones de carácter
consultivo; de formulación y evaluación de políticas
y de difusión, además de las atribuciones de rectoría
administrativa;
• Adecuar el marco jurídico para abatir y acabar con la impunidad
asociada a conductas que afectan el uso sustentable de los recursos naturales
y la calidad ambiental de la vida de los ciudadanos del Distrito Federal,
e
• Incorporar el principio precautorio, preventivo y de responsabilidad
social en los mecanismos de aplicación de la Ley.
Para tal fin, se definieron los siguientes escenarios:
1.- De manera inmediata: fortalecer y mejorar los
instrumentos con los que opera la PAOT.
2.- En el corto plazo: otorgar a la PAOT facultades
arbitrales, de mediación y de conciliación, convirtiéndola
- a la vez- en un defensor del pueblo legitimado para actuar en nombre de
los particulares ante las autoridades jurisdiccionales, fortaleciendo su
autonomía de gestión, y
3.- En el mediano plazo: asignar a la PAOT facultades
sancionadoras desde la perspectiva administrativa.
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Los criterios de actuación para la atención
de denuncias y actuaciones de oficio |
Durante el año 2003, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial, en su calidad de autoridad ambiental del Distrito Federal, se enfocó a la protección y defensa de los derechos ambientales y territoriales de los habitantes de la ciudad, mediante la promoción del cumplimiento de las disposiciones jurídicas vigentes en el Distrito Federal en materia ambiental y de desarrollo urbano.
La actuación de la Procuraduría se enfocó a:
a) Promover la aplicación efectiva de la legislación
ambiental, incluida la del ordenamiento territorial;
b) Atender de manera especializada la denuncia ciudadana,
y
c) Procurar una mejor integración institucional para
los temas ambientales y territoriales.
A fin de llevar a cabo las funciones de la PAOT, se trabajó bajo el
principio de la atención oportuna y efectiva de las denuncias recibidas,
haciendo uso de mecanismos de persuasión y promoción de la
autorregulación.
Como estrategia de atención de las denuncias ciudadanas, la PAOT identificó los límites y posibilidades de acuerdos a que podría llegarse entre las partes afectadas, a fin de reducir los tiempos de gestión y atender de manera eficiente la demanda de la población. Sin embargo, cuando esta alternativa no fue viable y se presumió la violación o incumplimiento pleno de alguna disposición ambiental o territorial, se continúo con el procedimiento de investigación requiriendo de las autoridades competentes la información y las acciones de verificación necesarias, hasta el completo desahogo de las pruebas presentadas y la emisión de resoluciones por parte de la Procuraduría.
Durante el tiempo transcurrido desde la creación de la Procuraduría
hasta el cierre del presente informe, la atención de las denuncias
se operó primordialmente con mecanismos de solución de conflictos
(como la conciliación o la autorregulación), más que
con el uso de instrumentos coercitivos.
En la medida de las posibilidades, el contacto permanente con los denunciantes
facilitó el reconocimiento y solución efectiva de los problemas
planteados. De igual forma, la disposición permanente de información
respecto de las diversas etapas del procedimiento de atención, permitió
que la población tuviera confianza en la gestión institucional
y legitimara la actuación de la Procuraduría.
Asimismo y a través del acercamiento con los presuntos responsables
de las violaciones denunciadas, se promovió el cumplimiento voluntario
de la ley, evitando, en muchos casos, el inicio de procedimientos administrativos.
De esta forma, por la vía de la conciliación y los acuerdos fueron resueltas, al menos, cuatro de cada diez denuncias atendidas durante el año 2003, lo que permitió consensos respecto a la remediación de daños y afectaciones, sin que fuera necesario iniciar procedimientos administrativos de verificación. Pese a ello, no todas las denuncias atendidas por esta vía pudieron registrarse como concluidas por conciliación debido a las restricciones en tiempo que establece la Ley Orgánica de la PAOT y su reglamento (un máximo de ocho días una vez admitida la denuncia), por lo que esos casos se reportan como concluidos a través de la emisión de resoluciones administrativas.
En los expedientes restantes, y debido a sus características, se iniciaron
procedimientos de verificación por parte de las autoridades competentes,
concluyendo por medio de resoluciones, cuando no se comprobó la violación
a la ley, o mediante recomendaciones dirigidas a las autoridades que omitieron
la aplicación efectiva de la legislación ambiental o del ordenamiento
territorial.
En los casos en que los hechos denunciados no fueron de competencia de la
Procuraduría, se asesoró y ayudó a los denunciantes,
a fin de que las autoridades facultadas para su atención resolvieran
los casos; esta tarea de orientación y acompañamiento ha permitido
a la PAOT establecer puentes de comunicación con diversas instituciones
locales y federales, lo que favorecerá la actuación de la Procuraduría
en el mediano plazo.
Adicionalmente a estas tareas, la PAOT ofreció de manera continua,
asesoría y orientación, tanto al personal de las instituciones
involucradas en el desahogo de las denuncias, como a los denunciantes y denunciados,
lo que, en los casos atendidos, permitió alcanzar soluciones condensadas
y, en el mediano plazo, ayudará a fortalecer las capacidades institucionales
para la aplicación efectiva de la ley.
En el mismo sentido y para apoyar las tareas de asesoría y orientación, la PAOT elaboró documentos técnicos para la difusión y el análisis de los problemas ambientales y territoriales de la ciudad, a fin de facilitar su comprensión por parte de la población y apoyar a la aplicación de la legislación.
El desarrollo de actuaciones de oficio por parte de la Procuraduría
tuvo el objetivo principal de coadyuvar, en la solución de algunos
problemas de relevancia ambiental y territorial en la Ciudad de México;
sobre todo con la atención de casos que, sin ser denunciados por la
población, fueron, en opinión de la institución, de
especial relevancia ambiental y del ordenamiento territorial.
En especial, se atendieron los casos relacionados con áreas vulnerables,
tales como las barrancas; el uso ilegal del suelo de conservación;
Bajo este procedimiento, se atendieron los problemas relacionados con áreas altamente vulnerables afectadas por la disposición de residuos sólidos, derribo de árboles, relleno, nivelación del terreno, extracción de cubierta vegetal, uso ilegal de suelo de conservación, afectación al patrimonio arquitectónico-urbanístico de la ciudad (derivado de la afectación de áreas verdes) y violación a los usos de suelo permitidos, entre otros.
De las investigaciones realizadas por la Procuraduría se desprendió
que, la actuación de las delegaciones involucradas en los casos no
ha sido del todo eficaz, lo que se agudiza ante la falta de presupuesto para
llevar a cabo acciones efectivas de control y vigilancia.
En este marco, la actuación de la PAOT ha propiciado un mayor interés y participación de los diversos actores públicos y sociales en los temas investigados, y en casos específicos se ha detenido la afectación de los recursos naturales.
De esta manera, la atención y resolución de los casos investigados
por la PAOT se apegó a criterios de eficiencia técnica y jurídica,
con lo que se buscó mejorar la defensa efectiva de los derechos ambientales
de la población y aplicar de manera adecuada las disposiciones de
la ley por parte de las autoridades.
En consecuencia, en todos los casos atendidos por la PAOT, el criterio general
fue la promoción del cumplimiento de la normatividad en materia ambiental
y del ordenamiento territorial, el uso de mecanismos de solución de
conflictos o la autorregulación ambiental, y cuando éstos no
eran procedentes, la resolución mediante la emisión de recomendaciones
y la presentación de denuncias penales o administrativas, según
fuera el caso.
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Los aspectos que incidieron en la dilación de
los procedimientos. |
Durante la gestión de denuncias por parte de la PAOT fue evidente
que para su solución, independientemente de la voluntad política
de los participantes, era necesario superar serias insuficiencias en la regulación
o en los mecanismos de aplicación de la normatividad.
De hecho, por lo que respecta a las deficiencias en la regulación,
en la legislación en materia ambiental y del ordenamiento territorial
del Distrito Federal existen aparentes lagunas e insuficiencias de normas
que limitan la atención de la denuncia en ciertos temas, tales como:
• La falta de una norma oficial mexicana respecto de olores
y generación de vibraciones en la realización de ciertas actividades
productivas, lo que impide exigir a los denunciados que se encuentran en
estos supuestos el cumplimiento de un nivel permisible;
• La inadecuada regulación de las áreas vulnerables (suelo
de conservación, barrancas y áreas verdes), en legislación
ambiental y urbana local;
• La existencia de disposiciones ambiguas e imprecisas respecto al régimen
de distribución de competencias en materia de verificación
e imposición de medidas cautelares y sanciones.
Respecto a la insuficiencia de mecanismos de aplicación de la ley, por ejemplo, en la mayoría de las áreas jurídicas de las Delegaciones, donde no se ejercen las facultades que les otorga la Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal para verificar el cumplimiento de los programas de desarrollo urbano, limitándose a iniciar procedimientos administrativos en materia de establecimientos mercantiles, construcciones y protección civil.
Algunas áreas de verificación de las delegaciones consideran que por realizarse la actividad denunciada de forma clandestina o en predios de uso habitacional, se encuentran impedidas para actuar, toda vez que por ese hecho no es considerado un establecimiento mercantil.
A su vez, en los casos de violaciones administrativas flagrantes no se imponen
medidas de seguridad en el momento oportuno, y cuando se emite la resolución
correspondiente, prevalece alguna de las siguientes circunstancias:
• La consolidación y crecimiento de
asentamientos irregulares, que conllevan a la devastación de los recursos
naturales en zonas de reserva ecológica, áreas verdes, suelo
de conservación, barrancas y espacios abiertos;
• El avance inmediato en la deforestación, ya sea
removiendo la capa vegetal o rellenando barrancas en la mayoría de
los casos;
• Tratándose de edificaciones en suelo urbano, se
permite que las obras denunciadas se concluyan, aún cuando no cuenten
con la autorización y licencias correspondientes, y que no respeten
la zonificación o densidad establecida en los programas delegacionales
o parciales de desarrollo urbano.
La insuficiente actuación de las autoridades competentes para realizar
visitas de verificación provoca que se continúe afectando los
recursos naturales con los que cuenta la Ciudad de México, toda vez
que no se detiene el derribo de árboles, el relleno o invasión
de barrancas, e incluso la invasión en suelo de conservación,
entre otros ilícitos.
Adicionalmente, los procedimientos de verificación administrativa practicados por las autoridades competentes, presentan deficiencias; con ello, se facilita a los responsables de los ilícitos la evasión de sanciones, a través de los mecanismos de impugnación.
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Las consideraciones para la emisión de Recomendaciones |
Para la PAOT el uso de la recomendación es el último recurso
para la solución de una denuncia o una actuación de oficio,
y se aplica en los casos en que las autoridades, con sus actos u omisiones,
ponen en peligro la salvaguarda del legítimo interés del derecho
ciudadano a gozar de un ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar
y cuando se contravengan disposiciones legales del ordenamiento territorial
de la Ciudad.
En las denuncias y actuaciones de oficio resueltas por esta vía, la
PAOT comprobó la violación o incumplimiento de las disposiciones
jurídicas ambientales o territoriales, para lo cual se realizó
una revisión exhaustiva de los casos por parte del Titular de la Procuraduría
y de las áreas sustantivas de la Entidad. Previa la emisión
de las recomendaciones la Procuraduría analiza la viabilidad de la
aplicación de las recomendaciones y los mecanismos adecuados para
su cumplimiento, a fin de facilitar la actuación de las autoridades
recomendadas.
Sin embargo, pese a esa certeza jurídica de su emisión y a la posibilidad real de aplicar sus recomendaciones, en algunos casos las autoridades recomendadas generaron reacciones de defensa y se niegan a su aceptación, interpretando equivocadamente los buenos oficios de la Procuraduría para el reconocimiento de las situaciones señaladas.
Debido a que la aceptación de las recomendaciones de la PAOT no tiene un carácter vinculante, su cumplimiento es estrictamente voluntario y sujeto a la revisión de procedimientos de revisión Esto implica una actividad adicional en la gestión institucional, ya que el recurso de revisión debe ser atendido y, en su caso, iniciar procesos penales o administrativos por parte de la propia Procuraduría contra los causantes de los ilícitos.
Independientemente de ello, como resultado del trabajo de convencimiento
y persuasión de la PAOT, poco más de la mitad de las recomendaciones
emitidas durante el año 2003 fue aceptada de manera expresa o implícita
por las autoridades mediante el desarrollo de las actividades recomendadas.
Las recomendaciones emitidas por la PAOT durante el año que se reporta
correspondieron a violaciones a las siguientes disposiciones jurídicas:
1. Ley Ambiental del Distrito Federal
2. Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal
3. Ley de Protección a los Animales del Distrito Federal
4. Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del D.F.
5. Ley de Aguas del Distrito Federal
6. Ley de Residuos Sólidos
7. Programa General de Ordenamiento Ecológico del D.F.
8. Programa Parcial de Desarrollo Urbano del Centro Histórico.
9. Programa Delegacional de Desarrollo Urbano de Álvaro
Obregón
10. Programa Parcial Delegacional “Chimalistac”,
11. Programa de Desarrollo Urbano de la Delegación Xochimilco
12. Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal
13. Reglamento de Impacto Ambiental y Riesgo
14. Declarada de Zona Sujeta a Conservación Ecológica
mediante decreto publicado el 7 de mayo del año 1992, del ANP Ejidos
de Xochimilco y San Gregorio Atlapulco.
Las recomendaciones emitidas se pueden clasificar en los siguientes apartados:
Prevención y Control.- Se recomienda a las autoridades establecer
o fortalecer controles para evitar que los servidores públicos observados
comentan situaciones irregulares o ilícitos.
Reparación de daños y contención del deterioro.-
Cuando es procedente, se solicita la reparación del daño ocasionado,
y si la afectación está en proceso, cotenerla a fin de no generar
mayores impactos al ambiente.
Educación y formación.- Impulsar entre los servidores
públicos el cumplimiento de las disposiciones jurídicas en
materia ambiental y territorial, mediante acciones de educación, formación
y difusión.
Aplicación de sanciones administrativas y/o penales.- En aquellos
casos en que es evidente la comisión de ilícitos, por lo que
las autoridades recomendadas deben proceder a su aplicación.
En los casos de las recomendaciones dirigidas a la Delegación Magdalena
Contreras, Azcapotzalco y Álvaro Obregón, y pese a estar plenamente
fundamentada su emisión; las autoridades no se pronunciaron de manera
afirmativa, interponiendo recursos de revisión (en el caso de Magdalena
Contreras), o argumentando la revisión de la recomendación
o la conclusión de algún procedimiento jurisdiccional, lo que
favoreció la comisión del ilícito y la consolidación
de las acciones investigadas.
Ante tal situación, la PAOT no cuenta con elementos para hacer efectivo el cumplimiento de sus resoluciones o recomendaciones, por lo que tiene la posibilidad de recurrir al inicio de actuaciones penales o administrativas si son procedentes.
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