La PAOT: retos y perspectivas

La Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial (PAOT) es una entidad descentralizada de la administración pública del Distrito Federal, cuyo objetivo fundamental es la promoción y vigilancia del cumplimiento de la normatividad ambiental y del ordenamiento territorial de la Ciudad de México, para salvaguardar el derecho de sus habitantes a disfrutar de un medio ambiente adecuado para su desarrollo integral, salud y bienestar.

Para el cumplimiento cabal de este mandato, inscrito en la legislación ambiental y, particularmente, en la Ley Orgánica de la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial del Distrito Federal, es necesario ubicarse en la perspectiva actual del desarrollo sustentable y en la impostergable tarea institucional de trabajar por la defensa y la protección de los derechos ambientales de la ciudadanía (lo que incluye necesariamente procurar su derecho a la salud, mejorar su calidad de vida y procurar un entorno equilibrado).

La infraestructura urbana es un componente fundamental para propiciar el desarrollo sustentable en ciudades como el Distrito Federal y para garantizar e incrementar los estándares de bienestar de su población, en virtud de que ésta -la infraestructura- sostiene directamente la actividad productiva, otorga satisfactores básicos a quienes habitan en ellas y permite preservar los recursos naturales y proteger el medio ambiente.

La visión ambiental en la dimensión urbana es compleja; si bien es cierto que nuestros sistemas ambientales urbanos están hoy en crisis, no necesariamente es cierto que se encuentren en franco colapso. Los umbrales de sustentabilidad urbana en el Distrito Federal están rebasados ya desde hace muchos años, sin duda, y de sostenerse la actual tendencia en las próximas décadas, la amenaza de volvernos cada vez más insustentables se verá concretada.

En la zona metropolitana de la Ciudad de México, hoy somos insustentables en aspectos como la dotación y manejo del agua, en la protección del suelo, en la contaminación del aire (donde hay tendencias a la mejoría), y tendemos a ser aún más insustentables en el manejo de la cobertura vegetal y la biodiversidad de nuestro territorio. Por ello, es necesario que desde las instituciones públicas -como la PAOT-, desde los sectores productivos y desde las organizaciones de la sociedad civil en general, se lleve a cabo una decidida defensa de los umbrales de sustentabilidad que garanticen el cabal ejercicio de nuestros derechos ambientales.

Normatividad ambiental y sustentabilidad del desarrollo

De acuerdo con los efectos que se generan con el desarrollo de obras de infraestructura urbana, deben distinguirse tres ámbitos normativos para su fomento y regulación: la planeación de las actividades económicas, la ordenación del desarrollo urbano y la preservación del equilibrio ecológico y la protección ambiental.

En el proceso de planeación de los servicios urbanos e infraestructura que requerirá y demandará el Distrito Federal, hay que considerar las tendencias de crecimiento demográfico de la zona metropolitana del Valle de México en su conjunto, que apuntan a un incremento superior a los 5 millones de habitantes en los próximos 25 años. Esta tendencia reclamará la dotación, incremento y creación de nuevos servicios que constituyen la infraestructura urbana (vivienda, vialidades, áreas verdes, espacios recreativos, etc.), y que garanticen una mejoría en los niveles de salud pública y calidad de vida en general. Prever es indispensable para proveer.

En la planeación económica o del desarrollo, la normatividad está orientada a definir las estrategias e instrumentos que deberán ser considerados en la promoción o realización de actividades productivas. El Artículo 25 constitucional establece las bases del Sistema Nacional de planeación del desarrollo, y que reglamenta la Ley de Planeación y las leyes que en la materia se emiten en cada entidad federativa, incluyendo el Distrito Federal. Ahí, el precepto establece que el desarrollo nacional debe ser integral y sustentable.

A partir de esos ordenamientos jurídicos se emite el Plan Nacional de Desarrollo, los programas sectoriales federales y los programas de desarrollo de las entidades federativas. En ellos se prevén las estrategias del desarrollo económico y se identifican las acciones específicas que deberán realizarse para alcanzar sus objetivos y metas. En la mayoría de los casos, tanto en el orden federal como en el local, dichos instrumentos de planeación señalan las obras de infraestructura que habrán de construirse a fin de configurar un conjunto de servicios urbanos básicos que garanticen el desarrollo integral y sustentable.

En el caso de nuestra ciudad y para quienes estamos obligados a pensar en positivo, deberá prevalecer nuestro programa general de desarrollo urbano, nuestro programa de ordenamiento territorial, nuestro programa de ordenamiento ecológico y otros ordenamientos normativos, que son nuestro basamento que, como sociedad, refleja el escenario de construcción de infraestructura. La necesidad vital de preservar nuestro medio ambiente y la de dotar de infraestructura a las actividades económicas y sociales, debe confluir en la necesidad de un desarrollo sustentable.

Desafortunadamente, en virtud de los procesos que se siguen hoy para la formulación y ejecución de los programas de desarrollo, prevalece una visión fragmentada, sectorizada -y por tanto, parcial- de la función que debe o puede cumplir la infraestructura en el desarrollo de las ciudades, las regiones o de entidades federativas específicas.

La normatividad en materia de planeación y regulación del ordenamiento territorial y de los asentamientos humanos, por otra parte, define a la infraestructura como el conjunto de redes y sistemas de organización y distribución de bienes y servicios, incluyendo su equipamiento para el buen funcionamiento de la ciudad. El equipamiento se define como el conjunto de inmuebles, instalaciones y construcciones, destinadas a prestar a la población los servicios de administración pública, de educación y cultura, de comercio, salud y asistencia, de deporte y de recreación, de traslado y de transporte, entre otros, para satisfacer sus necesidades.

En este tenor, la acción de la PAOT debe contemplar la manera de conciliar los derechos para la sustentabilidad de la población del DF, con el resto de las variables implícitas en el desarrollo y que inciden en su calidad de vida, salud y bienestar.

No podemos hablar de que en el DF se viva un pleno estado de derecho ambiental, y debemos por tanto realizar una revisión integral de los marcos jurídicos que regulan la realización de obras de infraestructura, sobre todo con el propósito prever, evitar, mitigar y compensar los efectos adversos del desarrollo urbano sobre el ambiente y los recursos naturales. Sobre todo, armonizando las disposiciones para que el desarrollo de la infraestructura sea consistente desde el punto de vista de la planeación económica y de la ordenación del desarrollo urbano y de la preservación del equilibrio ecológico y la protección al ambiente.

Ordenamiento territorial e integración del desarrollo urbano

El ordenamiento territorial, desde la perspectiva de la PAOT, es el elemento que potencialmente puede integrar las distintas perspectivas del desarrollo urbano, dado su carácter de instrumento cuyo objeto es regular el uso del suelo a partir de las características de los ecosistemas, las necesidades de los asentamientos humanos en los centros de población y las actividades productivas que se requieran realizar en una zona o región determinada.

Ello deberá acompañarse, desde luego, de una serie de reglas operativas que obliguen a las distintas instancias de gobierno a desarrollar sus actividades con una perspectiva integral, transectorial y sustentable. Desde luego, esto requerirá de modificaciones legales importantes, incluso al propio texto constitucional.

La coordinación interinstitucional está ayudando a lograr muchos objetivos que fortalecen una tendencia hacia el desarrollo sustentable, pero desde luego que aún es mucho lo que queda por hacer para consolidar un tránsito vigoroso.

Hay mucho qué hacer en materia de mentalidad y cultura social respecto al desarrollo sustentable, el mejoramiento de la infraestructura urbana y el cumplimiento de la ley en materia ambiental. Con relación a la aplicación de la ley y la justicia ambiental, hay hechos en los que no es posible ya retroceder o ser tolerantes (como, por ejemplo, en todo lo relacionado con la cobertura vegetal del Distrito Federal).

Con el propósito de que la realización de obras de infraestructura propicie el desarrollo sustentable de las ciudades y regiones del país, será necesario considerar su realización buscando satisfacer las necesidades básicas de la población y el mejoramiento de su nivel de vida; previniendo, evitando, mitigando y compensando los efectos adversos al ambiente y los recursos naturales, de conformidad con las disposiciones que establezca la legislación en la materia; siendo consistentes con las estrategias previstas en los programas de desarrollo urbano, para así reforzar la ordenación de los asentamientos humanos en los centros de población, y; vinculando la promoción y el desarrollo de actividades económicas, de cuerdo con las estrategias de desarrollo que prevean los instrumentos de planeación respectivos.

A la fecha (27 de septiembre de 2002), la PAOT está ya trabajando y obteniendo resultados en este esfuerzo de integración normativa y de las políticas ambientales y urbanas. Ya se han emitido tres Recomendaciones dirigidas a las autoridades y la respuesta de éstas ha sido positiva, sobre todo para coordinar esfuerzos en la aplicación de la legislación ambiental y urbana en los diferentes ámbitos del desarrollo en el Distrito Federal.